Le Cerema et la ville de Besançon, en partenariat, ont construit ensemble la démarche d’élaboration de cette stratégie, ainsi qu’un outil d’aide à la décision pour prioriser et rendre plus résilients les projets financés par la ville. Cette démarche s’est appuyée notamment sur la Boussole de la Résilience développée par le Cerema, et l’élaboration et l’écriture de la stratégie ont bénéficié de l’appui du bureau d’études Auxillia.
La ville de Besançon, intégrée à la Communauté Urbaine "Grand Besançon Métropole" (GBM), mène depuis plusieurs années des démarches de développement durable, comprenant la démarche Citergie (niveau Gold), un Plan Climat-Air-Energie territorial à l’échelle communautaire, un processus de localisation des Objectifs de Développement Durable (ODD) à l'échelIe de son territoire et des indicateurs locaux.
Depuis 2020, ces actions en faveur de l'écologie et du climat ont été renforcées par des engagements forts en termes d’investissements et de responsabilité écologique et sociale pour ses achats et ses financements bancaires.
En 2022, la ville de Besançon a souhaité aller au-delà, en se dotant pour 2023 d'une stratégie de résilience valant Agenda 2030.
Le Cerema de son côté avait développé et mis à disposition des collectivités la Boussole de la Résilience en 2020 et était intéressé à expérimenter son application concrète pour la déclinaison des politiques d’une ville. En effet cela a été une opportunité pour le Cerema de concevoir de nouveaux outils d’évaluation et d'aide à la décision dans la continuité des travaux qu'il conduit de longue date aux côtés de collectivités territoriales pour améliorer la résilience des territoires.
La ville de Besançon et le Cerema ont donc signé en 2022 une convention de partenariat pour travailler conjointement à l’élaboration de la stratégie de résilience de la ville et d’un outil de priorisation et d’amélioration de la résilience des projets financés. La démarche s’est appuyée sur la Boussole de la Résilience du Cerema, et a été construite et mise en œuvre conjointement par la ville de Besançon, le Cerema et le bureau d’études Auxillia chargé du pilotage de la déclinaison opérationnelle de la stratégie, entre juin 2022 et novembre 2023.
Des outils opérationnels pour la résilience
Ce projet a permis de fournir des ressources et outils à la collectivité :
1. Une revue de démarches inspirantes en France et à l’international
Pour nourrir la démarche d’élaboration de la stratégie de résilience, le Cerema a établi un parangonnage de démarches inspirantes, françaises et européennes, pouvant se rapprocher du projet de la ville de Besançon, par les ambitions et les intentions de la démarche développée, par la nature de la stratégie envisagée, par les thématiques traitées pertinentes au regard du territoire bisontin ou par l’association des acteurs locaux. Cette base a pu enrichir les différentes étapes suivies pour élaborer la stratégie de résilience de Besançon.
2. Un état des lieux du territoire de Besançon au regard des 6 leviers de la résilience
L’élaboration de la stratégie de résilience de la ville de Besançon a permis de dresser un état des lieux du territoire au regard de la résilience. Cet état des lieux s’est appuyé à la fois sur des analyses à partir d’un regard extérieur - analyse des documents de planification de la ville, entretiens avec des acteurs du territoire, diagnostic de la vulnérabilité du territoire vis-à-vis du changement climatique élaboré en parallèle par l’Agence d’urbanisme Besançon centre Franche-Comté (AUDAB) - et sur des diagnostics posés par les acteurs du territoire - élus, directions des services de la ville et de la communauté d’agglomération, acteurs locaux -, lors d’ateliers de travail collectif.
Concrètement, ce travail a mis en visibilité :
Lors de ces ateliers, la boussole de la résilience du Cerema, a servi de fil conducteur, à la fois pour caractériser les missions et les projets de la Ville, mais aussi pour visualiser comment les actions actuelles menées dans les services contribuent déjà à la résilience du territoire, et enfin comme cadre pour identifier les évolutions de ces actions ou de nouvelles modalités de les réaliser.
3. Une mise en mouvement des acteurs du territoire autour de la résilience
Pour répondre à la volonté de la ville d’une stratégie de résilience fondée sur une large implication d’acteurs, la démarche s’est également attachée à favoriser une appropriation et une mise en mouvement des acteurs, en interne et en externe de la Ville.
Cette mobilisation a été déployée en plusieurs étapes, intégrant d’abord les élus de la majorité, puis les directions des services et ensuite des acteurs du territoire. Les acteurs ont été sollicités lors d’ateliers de travail participatifs, leur permettant de contribuer pleinement à la construction de la stratégie.
Au total 7 ateliers ont été organisés :
- 2 ateliers avec les élus de la majorité, pour s’approprier la notion de résilience, identifier ce que l’on veut rendre résilient et esquisser des pistes d’actions
- 3 ateliers avec les directions des services : pour travailler entre services sur leurs missions au regard de la résilience, et pour préciser la mise en œuvre opérationnelle des actions
- 2 ateliers avec des acteurs - institutions, associations - déjà engagés dans les transitions, pour explorer les orientations à prendre et les actions pouvant être mises en œuvre
4. Une stratégie de résilience de la ville de Besançon complète et cohérente avec le plan de mandat de l’équipe municipale
Cette démarche a abouti à une stratégie de résilience, structurée selon le plan de mandat - habiter, consommer et produire, amplifier la dynamique et l’attractivité de Besançon, faciliter la vie quotidienne des Bisontins, activer les solidarités et cultiver le collectif - et les croisant avec les leviers de la boussole de la résilience.
Pour chaque orientation du plan de mandat, la stratégie, s’appuyant sur les diagnostics cités précédemment, expose ce qui est déjà largement engagé par la ville de Besançon et décline ce qui sera renforcé, à travers des grands projets transversaux associés.
Le positionnement de ces éléments au regard de la boussole de la résilience permet d’identifier les leviers de résilience nourris par chaque proposition.
5. Un outil d’aide à la décision pour le financement de projets plus résilients.
Associé à la stratégie de résilience, un outil opérationnel pour aider à instruire la décision budgétaire a été construit. Les directions des services ont travaillé ensemble, lors d’un atelier dédié, à l’élaboration du cadrage de l’outil. Celui-ci a ensuite été testé, sur la base d’une première version, sur des exemples de projet réel, pour aboutir à une version permettant :
- aux services, d’analyser, décrire et hiérarchiser les projets au regard de la résilience et de leur contribution aux enjeux identifiés par la stratégie de résilience
- aux élus, de nourrir leurs priorisations et leurs décisions budgétaires au regard de l’instruction faite par les services.
Il est formalisé par une grille de questionnements, assortis d’une proposition de pondération selon le degré de contribution d’un projet aux différents leviers de résilience. Cette pondération permet de construire un graphique de synthèse de résilience du projet au regard de ces leviers. Il permet notamment une approche plus systémique et le travail en collaboration des différents services thématiques de la ville au service du renforcement de la résilience de chaque projet.
L’outil est aussi un support d’acculturation à la résilience et vise à susciter la réflexion sur l’évolution pouvant être apportée aux projets pour améliorer leur contribution à répondre aux grands enjeux de résilience de la ville.
Des enseignements tirés du travail partenarial
1. Une Boussole de la Résilience opérationnelle pour des approches diverses et complémentaires
Au niveau méthodologique, la Boussole de la Résilience développée par le Cerema a constitué un fil rouge de la démarche suivie.
Elle a ainsi été utilisée aux différentes étapes de l’élaboration de la stratégie, soit directement par les participants lors des ateliers de travail collectif, soit pour les travaux de la ville de Besançon, du Cerema ou du bureau d’études.
La Boussole de la Résilience outil d’analyse des politiques d’une collectivité
En tant qu’outil de diagnostic la boussole a été utilisée pour caractériser les politiques, les missions et les projets de la Ville. Cette étape a permis de confirmer une appropriation de la résilience facilitée par la boussole de la résilience, et également d’expérimenter deux approches complémentaires de la boussole et son articulation avec une grille de questionnements.
La boussole a d’abord été utilisée comme cadre systémique permettant de positionner au regard des leviers de résilience les missions et projets des services de la ville.
Puis dans une approche complémentaire, ces projets et missions ont été compilés par grands axes de la résilience, permettant d’identifier pour chacun de ces axes, les complémentarités ou les tensions entre politiques publiques et de mettre en visibilité les interactions possibles de ces missions, de façon transversale, pour nourrir chacun des six grands axes de la boussole. Ces approches croisées ont ainsi abouti à un premier diagnostic de maturité des politiques de la ville au regard de la résilience du territoire.
Afin de guider la compréhension des axes de résilience de la boussole et de favoriser cette approche transversale, nous nous sommes appuyés sur des questionnements associés, adaptés au contexte spécifique de l’étude et permettant de relier les leviers de résilience aux pratiques opérationnelles de terrain des agents de la ville.
En parallèle, des plans, schémas et autres outils de cadrage de l’action de la Ville ont été classifiés selon leur lien avec chacun des axes de la boussole.
Ces travaux ont permis de valider l’utilisation de la boussole de la résilience comme outil d’analyse de la maturité des actions de la Ville au regard de la résilience, d’en tester une approche croisée par missions puis par axe de résilience et de valider les jeux de questions associées à l’outil.
La Boussole de la Résilience en aide à l’élaboration d’un plan d’action
Comme support à l’identification d’actions pour renforcer la résilience du territoire, la boussole a servi de cadre pour structurer a posteriori les actions émanant des ateliers avec les acteurs. De ce fait elle a constitué une grille de relecture globale de l’apport des actions choisies en réponse aux enjeux propres de la collectivité, pour garantir la cohérence de ces actions au regard de l’amélioration de la résilience du territoire.
C’est aussi en tant qu’outil réflexif sur la démarche elle-même, que la boussole a servi à analyser le processus d’élaboration de la stratégie de résilience, pour identifier, sur la base d’un parangonnage, des propositions de développements méthodologiques pour rendre la démarche d’élaboration de la stratégie, elle-même porteuse de résilience.
La Boussole de la Résilience comme outil d’évaluation et de priorisation de projets
Enfin, en tant qu’outil d’évaluation, la boussole a servi de base pour l’élaboration d’un outil d’aide à la décision permettant de caractériser la contribution des nouveaux projets de la ville aux enjeux du territoire. A partir des leviers généraux de la boussole et de questionnements sur les apports gradués que les projets peuvent apporter à ces questions, la ville de Besançon et le Cerema ont conçu un outil adapté aux spécificités du contexte local, en concertation avec les agents futurs utilisateurs. La Boussole de la Résilience et les questions associées ont servi de source inspirante pour la création de l’outil.
En synthèse, cette coopération a permis de montrer que l’intégration de la résilience, notamment en s’appuyant sur la Boussole du Cerema, peut être envisagé à tous les stades d’un projet, soit comme fil conducteur des démarches, soit comme prise de recul et analyse extérieure pour favoriser une cohérence des démarches et des actions et pour garantir leur articulation dans le sens d’une plus grande résilience du territoire aux chocs et menaces.
2. Une gouvernance de projet complexe et enrichissante qui a permis d’innover en coopération
Cet accompagnement s’est réalisé au sein d’un collectif de travail entre trois entités : ville de Besançon, le Cerema et le bureau d’études Auxilia, auxquels s’est associée l’Agence d’urbanisme de Besançon centre Franche-Comté (AUDAB), qui travaillait parallèlement au Plan d’adaptation au changement climatique du Grand Besançon.
Cette organisation multi-acteurs a nécessité des ajustements constants de calendrier et de méthodologies, et la construction des articulations nécessaire entre l’approche par la Boussole de la Résilience, les outils et méthodes apportés par le bureau d’études, les productions de l’AUDAB et le contexte spécifique de la ville de Besançon.
Le partenariat avec la ville de Besançon a été une opportunité de diffuser les principes de la résilience portés par le Cerema dans une grande collectivité, à la fois auprès des élus, des services et des acteurs partenaires de la Ville. Cet accompagnement nécessite d’ajuster en permanence les approches proposées pour aborder la notion de résilience, celle-ci recouvrant de nombreuses dimensions et raisonnant de façons spécifiques selon chacun.
Cela a donc permis de développer et de renforcer plusieurs méthodes pour présenter et sensibiliser à la résilience, ainsi que pour en permettre l’appropriation et la compréhension de son intérêt opérationnel. De la même façon, les spécificités locales en matière de contexte politique, d’organisation et d’enjeux ont conduit à élaborer un chemin de questionnements préalables à l’élaboration de l’outil d’aide à la décision, qui a enrichi le panel de méthodes pour le suivi et l’accompagnement de plans d’action résilients.
Le travail partenarial avec la Mission Développement Durable de la ville de Besançon, et la forte mobilisation de l’adjoint en charge des finances, de la commande publique, du développement durable et de la coordination des actions de résilience a facilité l’appropriation et la prise en main des méthodes et des outils déployés lors de la démarche d’élaboration de cette stratégie, par les élus et les services de la ville. De nombreuses réunions de suivi et de partage méthodologique, l’association des services très en amont, et la continuité du portage interne par la ville ont permis de maintenir la mobilisation engagée lors de la démarche et l’animation interne sur le long terme, indispensable pour s’engager sur le chemin de la résilience.
Le travail partagé avec le bureau d’études a permis un enrichissement mutuel sur les méthodes d’élaboration de projet de territoire, de construction et d’animation d’ateliers de travail avec les acteurs. Il a permis de développer l’articulation entre des approches différentes mais visant un même objectif d’aider le territoire à avancer vers une meilleure adaptation aux changements climatiques et une plus grande résilience face aux chocs et stress, grâce à des séances de co-construction des ateliers notamment.
Il a été l’occasion d’une diffusion et d’une mise en œuvre des principes de résilience au sein de méthodes déployées sur d’autres thématiques. Et par le temps de production assuré par le bureau d’études, il a offert l’opportunité de prendre du recul sur la démarche, pour en questionner la cohérence et s’assurer de la convergence à la fois des contenus et des formes vers l’objectif de résilience visé par la ville de Besançon.
La présence de l’AUDAB, qui a fourni en grande partie les contenus relatifs aux impacts du changement climatique, a apporté la déclinaison concrète et territorialisée des chocs et stress auxquels la ville de Besançon va être confrontée, permettant aux acteurs de se saisir opérationnellement des enjeux.
C’est donc la réunion d’une volonté politique durable, de compétences techniques multiples, à la fois sur les sujets thématiques de résilience, d’adaptation au changement climatique et d’animation de groupes de travail collaboratif, de temps de production, de temps de partage et de co-construction qui a permis, au-delà des productions concrètes et attendues, ces enrichissements mutuels et celui des acteurs associés à la démarche.
Contact Cerema
Nathalie Fürst – directrice de projet Résilience et Adaptation au changement climatique Cerema Centre-Est